Häufig kommt es in der zuwendungsrechtlichen Praxis vor, dass zwischen der Antragstellung und der Antragsbewilligung ein langer Zeitraum von mehreren Wochen oder gar Monaten liegt. Dies kann dann häufiger dazu führen, dass die Antragsteller bereits mit dem Projekt beginnen wollen oder gar müssen, bevor die Bewilligung vorliegt.
Um diesen Notwendigkeiten nachkommen zu können, sieht das Zuwendungsrecht nach Nr. 1.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO bzw. § 44 LHO entsprechend vor, dass die bewilligende Stelle ermächtigt wird, die Genehmigung des vorzeitigen Beginns der Maßnahme auszusprechen. Zuständig ist dabei die Bewilligungsbehörde im Einzelfall; für einzelne Zuwendungsbereiche kann das zuständige Bundesministerium im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen Ausnahmen zulassen.
Wichtige Änderung seit 2024: Antrag vor Beginn
Wer den vorzeitigen Maßnahmenbeginn aus der Praxis der Jahre bis 2023 kennt, sollte an dieser Stelle genau hinsehen. Mit dem Haushaltsgesetz 2024 (dort § 8 Abs. 3, in der Fassung des Haushaltsgesetzes 2026 § 9) wurde die Ausnahmemöglichkeit eingeschränkt; im April 2025 wurde der Wortlaut unmittelbar in die VV Nr. 1.3 zu § 44 BHO übernommen. Danach kann eine Ausnahme nur noch zugelassen werden, soweit eine Antragstellung vor Beginn des Vorhabens erfolgt.
Die bis dahin umstrittene und in der Verwaltungspraxis durchaus geübte rückwirkende Genehmigung eines bereits begonnenen Vorhabens ist damit ausgeschlossen. Entscheidungen, die vor Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 2024 abweichend getroffen wurden, bleiben unberührt. Für die Praxis empfiehlt es sich, den Antrag auf Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns bereits als eigenes Feld in den Antragsvordruck aufzunehmen – so geht die Möglichkeit nicht durch bloßes Zeitablaufversäumnis verloren.
Gelten die Regeln der ANBest überhaupt?
Im Bereich des Bundes geschieht die Genehmigung häufig in der Weise, dass den Antragstellerinnen und Antragstellern eine entsprechende Mitteilung zugeht, in welcher der Beginn genehmigt und zudem darauf hingewiesen wird, dass diese Genehmigung keinen Anspruch auf eine Bewilligung des Antrages begründet und folglich der Beginn auf eigenes wirtschaftliches Risiko erfolgt. Dieser Hinweis ist nach der VV Nr. 1.3 zu § 44 BHO zwingend aufzunehmen.
Was allerdings häufig nicht in dieser Genehmigung enthalten ist, ist die Verpflichtung, dass die Zuwendungsantragstellerinnen und -antragsteller auch ab diesem Zeitpunkt des vorzeitigen Beginns bereits die später geltenden Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest) beachten müssen. Die Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO fordern dies nämlich – anders als inzwischen einige Länder – gerade nicht.
Eine Tatsache, welche verwundert und vor allem im Hinblick auf die bereits seit vielen Jahren bestehende obergerichtliche Rechtsprechung aufhorchen lässt.
Denn für den Fall, dass in dieser Zeit der vorzeitigen Genehmigung z. B. Aufträge vergeben oder Sachen beschafft werden, ohne das Vergaberecht zu beachten, kann dies ein Verstoß gegen die Bestimmungen der ANBest darstellen. Die Frage, die sich dann stellt, ist: Gelten die Regeln der ANBest überhaupt?
Eine Frage, welche unter Berücksichtigung des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 2007 zu beantworten ist (OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Juni 2007 – 15 A 1243/05 –, insbesondere Rn. 35 ff., juris).
Nein, sie gelten nicht
Ein Ergebnis, welches die bewilligenden Stellen aufhorchen und die betroffenen Zuwendungsempfängerinnen und Zuwendungsempfänger ein Stück beruhigen sollte.
Vergaberecht missachtet? – egal
Hintergrund des vorgenannten Urteils war, dass einer Gemeinde der vorzeitige Maßnahmenbeginn genehmigt worden war. Dabei wurde durch die bewilligende Stelle jedoch versäumt, zur Auflage zu machen, dass die Gemeinde auch bereits während des Zeitraumes des vorzeitigen Beginns die ANBest für den gemeindlichen Bereich zu beachten hat. Im Verlauf dieser Phase wurden dann Aufträge unter Missachtung des Vergaberechts vergeben.
Als die bewilligende Stelle dies erfuhr, wollte sie den Zuwendungsbescheid daraufhin wegen Auflagenverstoßes nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG widerrufen, da die ANBest die Beachtung des Vergaberechts vorschreiben. Nach Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen zu Unrecht.
Wie der Senat in seinem Urteil ausführt, gelten die Nebenbestimmungen als verwaltungsrechtliche Auflagen nämlich erst ab dem Moment, in dem diese bekanntgegeben und zur Beachtung auferlegt werden. Dies war jedoch nicht der Fall, da die Genehmigung ja ohne Verpflichtung zur Einhaltung der ANBest ausgesprochen worden war.
Auch der in der Minderheit anzutreffenden Auffassung, dass eine Auflage rückwirkend auferlegt werden könne, folgte das Gericht nicht, da allein anhand des Wortlautes in den ANBest deutlich werde, dass diese eben nicht ausdrücklich auch rückwirkend gelten sollen. Abgesehen davon ließ das Gericht erkennen, dass es eine rückwirkende Auferlegung ohnehin nicht für wirksam halten würde.
Auch der Hinweis der bewilligenden Stelle, dass die Gemeinde doch aufgrund anderweitiger gesetzlicher Vorschriften zur Beachtung des Vergaberechts ohnehin verpflichtet wäre, mochte den Senat nicht zu überzeugen. Zwar sei dies richtig, jedoch stelle diese gesetzliche Verpflichtung keine Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG dar, weshalb dieser Gesetzesverstoß ebenfalls nicht zu einem Widerruf führen könne.
Ein Verwaltungsakt, kein formloser Hinweis
Ergänzend lohnt ein Blick auf die Rechtsnatur der Genehmigung. Die Bewilligung der Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ist ein eigenständiges, antragsgebundenes Verwaltungsverfahren; überwiegend wird die Genehmigung selbst als Verwaltungsakt eingeordnet. Eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG ist sie nach einhelliger Auffassung nicht.
Daraus folgt zweierlei für die Praxis: Zum einen ist nach § 37 Abs. 6 VwVfG eine Rechtsbehelfsbelehrung aufzunehmen. Zum anderen sind Verfahren und Ergebnis der Ausnahmeprüfung in einem Vermerk zu dokumentieren und den Antragstellenden bekanntzugeben. Wer die Genehmigung per E-Mail bekanntgibt, sollte bedenken, dass sich der Zugang im Streitfall kaum beweisen lässt – eine ausdrückliche Empfangsbestätigung der Antragstellenden ist hier das mildeste wirksame Mittel.
Fazit
Wie dieses Urteil eindeutig erkennen lässt, gelten die Regeln der ANBest also erst dann, wenn diese den Zuwendungsempfängern wirksam bekannt gegeben wurden und zudem diese ausdrücklich darauf hingewiesen wurden, dass die ANBest auch bereits ab dem Zeitpunkt gelten, ab dem der vorzeitige Beginn genehmigt wurde.
Andernfalls haben Zuwendungsempfänger keine Verpflichtung, die Regeln der ANBest zu beachten, was bei Verstößen dazu führt, dass diese nicht zur Aufhebung des Zuwendungsbescheides nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG herangezogen werden dürfen.
Ein Umstand, welcher auf Seiten der bewilligenden Stellen dazu führen sollte, bei der Genehmigung des vorzeitigen Beginns der Maßnahme ab sofort auch immer die Berücksichtigung der jeweiligen ANBest aufzuerlegen und diese auch der Genehmigung beizufügen. In Nordrhein-Westfalen führte diese Rechtsprechung bereits dazu, dass diese Pflicht in die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO NRW aufgenommen wurde. Im Bereich des Bundes fehlt eine solche Vorgabe in den VV zu § 44 BHO bis heute; einzelne Bundesministerien haben für ihre Förderbereiche allerdings Erlassregelungen geschaffen, die die bewilligenden Stellen zur Beifügung der Nebenbestimmungen anweisen. Eine Entwicklung, welche auch allgemein im Bereich des Bundes wünschenswert wäre.
Quellen und Stand
Rechtsprechung: OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.06.2007 – 15 A 1243/05 –, juris (insbesondere Rn. 35 ff.).
Vorschriften: Nr. 1.3 der VV zu § 44 BHO in der Fassung von April 2025; § 9 des Haushaltsgesetzes 2026 (im Haushaltsgesetz 2024 noch § 8 Abs. 3); §§ 37 Abs. 6, 38, 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG; ANBest-P und ANBest-GK; für Nordrhein-Westfalen die VV zu § 44 LHO NRW.
Stand: August 2026. Der Beitrag berücksichtigt die Änderung der VV Nr. 1.3 zu § 44 BHO vom April 2025. Da die Regelungen zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn zuletzt über die jährlichen Haushaltsgesetze des Bundes fortgeschrieben wurden, empfiehlt sich vor der Anwendung im Einzelfall stets ein Blick in die jeweils aktuelle Fassung. Ein Fachbeitrag schafft Orientierung; maßgeblich bleiben die geltenden Vorschriften und der konkrete Einzelfall.
Der Text wurde mit Unterstützung von KI erstellt aber durch den Autor redaktionell überarbeitet und kontrolliert.