Die Einarbeitung im Bereich der Zuwendung erfolgt in der Praxis nicht selten als Wurf ins kalte Wasser. Ohne Fortbildungen wird oft von den Betroffenen erwartet, dass diese mal eben die zuwendungsrechtliche Bearbeitung übernehmen und sich entsprechend selbst in die Vorschriften einarbeiten. Ein Unterfangen, welches sich oft auch dem versiertesten Juristen als nicht ganz einfach gestaltet. Erscheinen die vielen rechtlichen Regelungen doch zum Teil als sehr unübersichtlich und in ihrem Anwendungsrang nicht immer eindeutig.
Im Zuwendungsrecht gibt eine Vielzahl an Rechtsvorschriften und Regelungen, was dazu führt, dass es sich dem Neuling zunächst als sehr unüberschaubar darstellt. Dies hat seinen Grund vor allem darin, dass aufgrund der zum Teil sehr vielschichtigen und unterschiedlichen Bereiche, in denen Zuwendungen gewährt werden, jeweils ergänzende oder von den grundsätzlichen Regelungen abweichende Vorgaben Anwendung finden.
Für ein besseres Verständnis des Zuwendungsrechts ist es daher von Vorteil sich zunächst die wichtigsten Grundlagen und Regelungen zu erschließen und zu systematisieren und nach ihrer jeweiligen Herkunft und Hierarchie zu ordnen.
nationale Vorschriften
Das Zuwendungsrecht ist Teil des öffentlichen Haushaltsrechts, weshalb sich seine rechtlichen Grundlagen in weiten Teilen auch aus diesem Rechtgebiet herleiten.
Das Recht der öffentlichen Haushalte selbst hat seine Quelle im 10. Abschnitt des Grundgesetzes, welcher mit der Überschrift „Das Finanzwesen“ betitelt ist. In den dortigen Artikel 104a bis 115, wird das Finanzwesen in der Bundesrepublik Deutschland von seinen verfassungsrechtlichen Grundlagen her geregelt. Dabei wird beginnend mit Art. 104a bis Art. 109 das Finanzverfassungsrecht und in den Artikeln 110 bis Art. 115 das Haushaltsverfassungsrecht behandelt.
Im 10. Abschnitt wird also bestimmt, wie der Bund und die Länder im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland ihr Finanzwesen organisieren können und sollen und in welchem Maße dafür gesetzliche Regelungen zu beschließen sind bzw. beschlossen werden können.
Jeder kann seine eigenen Regelungen treffen
Nach Art. 109 Abs.1 GG sind dabei der Bund und die Länder voneinander unabhängig und selbstständig, was bedeutet, dass jeder für sich seine Regelungen so treffen könnte, wie er es für richtig und zweckmäßig erachtet.
So sehr diese Freiheit und Möglichkeit der Individualität die Chance eröffnet die Vorschriften auf die jeweiligen Gegebenheiten der einzelnen Bundesländer bzw. des Bundes abzustimmen, wurde im Grundgesetz aber auch die Notwendigkeit erkannt, dass aufgrund der intensiven Finanzverflechtungen zwischen dem Bund und den Ländern die Notwendigkeit besteht, dass diese ihre haushaltsrechtlichen Vorschriften miteinander in den Grundzügen abstimmen, um so eine möglichst hohe Kompatibilität zum Nutzen aller Beteiligten zu erreichen.
Folglich wurde in Art. 109 Abs.4 bestimmt, dass durch Bundesgesetz, welches der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze des Haushaltsrechts festlegen können.
Einheitlichkeit durch das Haushaltsgrundsätzegesetz
Dies ist mit dem Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder vom 19. August 1969 in der aktuellen Fassung vom 14. August 2017 (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG) dann auch geschehen. Nach § 1 Satz 2 HGrG sind der Bund und die Länder demnach verpflichtet ihr Haushaltsrecht nach den Grundsätzen des HGrG zu regeln. Diese Regelungen finden sich für den Bund in der Bundeshaushaltsordnung bzw. für die Länder in den Landeshaushaltsordnungen, welche inhaltlich in weiten Teilen aufgrund v.g. Bestimmungen deckungsgleich sind.
Als Ergebnis dieser übereinstimmenden Systematisierung gilt dies auch für die Vorschriften, welche die Veranschlagung und Gewährung von Zuwendungen regeln. Gerade der Bereich der Zuwendungen ist nämlich ein Paradebeispiel für die Notwendigkeit der Angleichung und Abstimmung haushaltsrechtlicher Vorschriften, da in diesem Bereich oft Bund und Länder gemeinsam agieren. Die wesentlichen Regelungen in den Haushaltsordnungen sind folglich in §23 und §44 zu finden und im Kern deckungsgleich.
Weitere gesetzliche Grundlage ist neben der Bundeshaushaltsordnung dann auch das jährlich durch den Bundestag beschlossene Haushaltsgesetz, welches weitere Regelungen trifft. Gerade dieses Gesetzliefert zudem mit dem als Anlage beigefügten Haushaltsplan die maßgebliche Grundlage für das finanzielle Handeln des Bundes.
Diese beiden Gesetze werden dann für die Verwaltung noch entsprechend der Normenhierarchie durch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundesfinanzministers zur Bundeshaushaltsordnung sowie einzelner Erlasse des Bundesfinanzministeriums und durch Erlasse der jeweiligen Ressortministerien ergänzt.
europarechtliche Vorschriften
Aufgrund der mittlerweile nicht mehr wegzudenkenden europarechtlichen Verflechtungen, die auch im Bereich der öffentlichen Haushalte des Bundes und der Länder sowie aufgrund des gemeinsamen europäischen Marktes der europäischen Mitgliedsstaaten und des damit verbundenen Wettbewerbsrechtes untereinander bestehen, sind das deutsche Haushaltsrecht und vor allem das Zuwendungsrecht maßgeblich auch durch europarechtliche Bezüge geprägt.
Diese Entwicklung hat zur Folge, dass im Laufe der Jahre die Menge an europarechtlichen Vorschriften im Bereich der Zuwendungsgewährung sehr umfangreich geworden ist. Grund dafür sind nicht zuletzt auch die inzwischen sehr erheblichen Summen an EU-Gelder, welche, gerade in Zeiten leerer Kassen, gerne durch die Mitgliedsstaaten angenommen werden. So betragen die EU Mittel, die den Mitgliedsstaaten allein in der Förderphase 2014 bis 2020 für die Strukturfonds ESF und EFRE sowie weitere Kohäsionsmittel zur Verfügung gestellt werden rd. 325 Mrd. Euro.
Vor allem die sog. ESI-Strukturfonds wie der europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) der europäische Sozialfonds (ESF) und der europäische Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) stellen den jeweiligen Nationalstaaten regelmäßig erhebliche Summen in Höhe mehrerer Milliarden Euro jährlich zur Verfügung.
Die Vergabe der Mittel richtet sich nach nationalem Recht
Entsprechend der europarechtlichen Gegebenheiten richtet sich die Vergabe dieser Mittel grundsätzlich nach dem jeweiligen nationalen Recht der Mitgliedsstaaten. Daher sind bei der Gewährung der v. g. Mittel in Form von Zuwendungen die Grundsätze des nationalen Haushaltsrechts maßgeblich. Diese werden dann lediglich zum Teil durch Vorschriften des europäischen Haushaltsrechts (wie die europäische Haushaltsordnung ) sowie weiterer EU Verordnungen wie z.B. der ESI-Strukturfondsverordnung ergänzt oder modifiziert.
Neben den Einflüssen des EU Haushaltsrecht strahlt aber auch das europäische Wettbewerbsrecht durch seine Regelungen der Artikel 107 und 108 des Vertrages über die Arbeitsweise in der europäischen Union (AEUV) unmittelbar auf die nationale Zuwendungsgewährung aus und prägt dieses nachhaltig. Und zwar dabei unabhängig, ob die dazu veranschlagten Mittel allein aus den nationalen Haushalten oder aus den v. g. Fonds der EU stammen.
Beihilfeverbot nach Art. 107 AEUV
So sieht der Art. 107 f. AEUV vor, dass jegliche aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen (somit auch Zuwendungen) gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Art. 107 AEUV erlegt den Nationalstaaten somit im Grundsatz ein direktes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für die Gewährung auch für Zuwendungen auf.
Zwar sieht der Art. 107 AEUV noch weitere Tatbestandsmerkmale dafür vor, wann überhaupt eine Beihilfe im Sinne dieses Verbotes vorliegt, jedoch kann an dieser Stelle festgestellt werden, dass die Gewährung von Zuwendungen in den meisten Fällen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV darstellen und somit grundsätzlich verboten sind. Es sei denn, dass Ausnahmeregelungen die Gewährung doch erlauben.
Die voran dargestellten grundsätzlichen nationalen Vorschriften werden somit noch um die europäischen Vorschriften des Haushaltsrechts sowie des Wettbewerbsrechts ergänzt.
Insgesamt lässt sich somit folgende Bild über die grundlegenden Rechtsvorschriften des Zuwendungsrechts zeichnen:
Bezüglich der Hierarchie der nationalen zu den EU-Normen zueinander ist zu beachten, dass den europäischen Vorschriften lediglich in der Anwendung ein Vorrang im Vergleich zu den nationalen Vorschriften eingeräumt werden muss. Hinsichtlich der Geltung die europäischen und nationalen Vorschriften stehen diese jedoch gleichberechtigt nebeneinander.