Oft und schnell taucht bei der Bewilligung staatlicher Leistungen der Begriff Zuwendung oder Förderung auf. Auch im Alltag der bewilligenden Stelle wird oft einfach unterstellt, dass die Leistung, die bewilligt werden soll, eine Zuwendung im Sinne der BHO ist und folglich im bekannten und bewährten Verfahren bewilligt wird. Jedoch kann sich im Einzelfall ein genauerer Blick lohnen. Schnell drohen nämlich sonst erhebliche Gesetzesverstöße mit zum Teil weitreichenden Folgen.
Zunächst ist festzustellen, dass sich die Prüfung, ob es sich bei einer Leistung überhaupt um eine Zuwendung im Sinne des § 23 BHO handelt, nur durch eine kombinierte Prüfung der gesetzlichen Teildefinition und eines Negativkatalogs der Verwaltungsvorschriften zu § 23 BHO vornehmen lässt.
Die gesetzliche Teildefinition ergibt sich dabei aus § 23 BHO, der eine Zuwendung dann als gegeben ansieht, wenn Ausgaben
„…für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen)…“
gewährt werden.
§ 23 BHO – keine Legaldefinition
Diese Begriffsbestimmung stellt jedoch noch keine Legaldefinition dar. Dies liegt daran, dass nach ihr keine ausreichende Abgrenzung zu anderen Leistungen der Staatsverwaltung möglich ist. Unter den Begriff der Zuwendung würden somit auch Leistungen fallen, auf welche die Empfängerin oder der Empfänger einen Rechtsanspruch hat – etwa Arbeitslosengeld I, Kindergeld, Sozialhilfe, Prozesskostenhilfe, Beamtenbesoldung oder die Beihilfe an Beamtinnen und Beamte in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen – oder Leistungen, die in der Bereitstellung von Sachmitteln oder Infrastruktur bestehen.
Daher muss die Menge der sich aus der gesetzlichen Teildefinition ergebenden möglichen Leistungen für eine vollständige und abschließende Bestimmung des Begriffs „Zuwendung“ in einem zweiten Schritt weiter eingeschränkt werden.
Zunächst aber definiert § 23 BHO vier Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit es sich bei der Leistung um eine Zuwendung handelt:
- Es muss eine Leistung sein.
- Diese muss an eine Stelle gehen, welche
- außerhalb der Bundesverwaltung angesiedelt ist.
- Zudem muss die Leistung der Erfüllung eines bestimmten Zwecks dienen.
Davon zu unterscheiden ist das erhebliche Bundesinteresse, das § 23 BHO ebenfalls verlangt. Es gehört nicht zur Begriffsbestimmung, sondern ist Voraussetzung dafür, dass Zuwendungen überhaupt im Haushalt veranschlagt werden dürfen.
Bei Zuwendungen geht es nur um Geld
Bei dem Begriff der Leistung geht die BHO ausschließlich von Geldleistungen aus. Sachleistungen können folglich keine Zuwendungen im Sinne des § 23 BHO sein.
Diese Geldleistung muss dann an eine Stelle gehen. Als Stelle ist dabei grundsätzlich jede natürliche oder juristische Person des öffentlichen und privaten Rechts anzusehen und insoweit unproblematisch.
Etwas schwieriger gestaltet sich manchmal die Voraussetzung, dass die Stelle außerhalb der Bundesverwaltung sein muss. Fraglich wird dies nämlich immer dann, wenn die Empfänger Einrichtungen sind, welche der Bundesverwaltung nahestehen – wie zum Beispiel die Bundesagentur für Arbeit, die Deutsche Bahn AG oder die Deutsche Welle. In Literatur und Lehre werden dazu verschiedene Auffassungen vertreten. Letztlich stellt sich die Situation aber so dar, dass die Bewilligung an solche Einrichtungen vertretbar ist, solange diese nicht eindeutig zur unmittelbaren Bundesverwaltung gehören.
Interessant und durchaus anspruchsvoll kann es dann bei der letzten Voraussetzung werden: dem Zuwendungszweck. Denn dieser ist zweiteilig zu betrachten und kann vor allem im Hinblick auf die zwingend geforderte Erfolgskontrolle in seiner Festlegung durchaus anspruchsvoll sein. Lesen Sie hierzu auch den Beitrag Zuwendungszweck – zwei Teile, ein Ganzes.
Sofern man bei seiner Prüfung an diesem Punkt alle Voraussetzungen positiv abgehakt hat, ist man jedoch noch nicht am Ende. Denn die Verwaltungsvorschriften zu § 23 BHO machen es erforderlich, in einem zweiten Schritt die Leistungen herauszufiltern, welche keine Zuwendungen im Sinne des § 23 BHO sein sollen.
Negativkatalog der VV zu § 23 BHO
So werden in Nr. 1.2 der VV zu § 23 BHO durch einen Negativkatalog weitere Angaben getroffen, unter deren Heranziehung bestimmt werden kann, ob es sich bei der zu prüfenden Leistung um eine Zuwendung handelt oder nicht. Keine Zuwendungen sind danach
- Sachleistungen (Nr. 1.2.1),
- Leistungen, auf die ein dem Grunde und der Höhe nach unmittelbar durch Rechtsvorschrift begründeter Anspruch besteht (Nr. 1.2.2),
- der Ersatz von Aufwendungen nach § 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO (Nr. 1.2.3),
- Entgelte aufgrund von öffentlichen Aufträgen (Nr. 1.2.4) und
- satzungsgemäße Mitgliedsbeiträge (Nr. 1.2.5).
Wichtig für die Praxis: Dieser Katalog ist nicht abschließend. Auch andere Leistungen können aus dem Zuwendungsbegriff herausfallen. Ein Beispiel sind die Finanzhilfen nach Art. 104b und 104c GG. Sie kommen der Zuwendung sehr nahe, setzen aber ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz oder eine Verwaltungsvereinbarung voraus und sind daher ein eigenständiges Förderinstrument.
Erst wenn auch dieser Schritt erfolgreich abgeschlossen werden kann, kann man davon ausgehen, dass es sich bei der Leistung um eine Zuwendung im Sinne des § 23 BHO handelt.
Leistung und Gegenleistung als Schlüssel
Dabei kommt gerade dem Punkt des Negativkatalogs Bedeutung zu, der festlegt, dass öffentliche Aufträge keine Zuwendungen sind. Zur Abgrenzung verweist die Verwaltungsvorschrift ergänzend auf die Anlage zur VV Nr. 1.2.4 zu § 23 BHO.
Darin zählt das Bundesfinanzministerium zunächst eine Vielzahl zivilrechtlicher Vertragstypen auf – Kauf-, Miet- und Werkvertrag sowie alle weiteren gegenseitigen Verträge. Damit wird deutlich: Ein öffentlicher Auftrag liegt immer dann vor, wenn der Verpflichtung des Bundes zur Zahlung eines Entgelts eine von der anderen Vertragspartei zu erbringende Gegenleistung gegenübersteht. Als Leistung gelten dabei alle Lieferungen und sonstigen Leistungen einschließlich Dienstleistungen, wenn sie unmittelbar gegenüber dem Bund oder in dessen Auftrag gegenüber Dritten erbracht und diesen zur vollen Verfügung überlassen werden.
Im Umkehrschluss sind Zuwendungen solche Geldleistungen, die den Empfängern zur Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben gewährt werden, an deren Förderung der Bund ein erhebliches Interesse hat, die mit Bedingungen und Auflagen für die Mittelverwendung verbunden sind und bei denen dem Bund gerade keine Verfügungsbefugnis eingeräumt wird.
Die Kontrollfrage für den Praxisfall
Für den Alltag lässt sich diese Systematik auf eine einzige Frage verdichten, die auch der Europäische Gerichtshof zur Abgrenzung heranzieht – die Einklagbarkeit der Gegenleistung:
Ist die vereinbarte Leistung durch den Bund gegenüber dem anderen Teil einklagbar?
Bei einer echten Zuwendung fehlt es daran regelmäßig. Es besteht keine selbstständig durchsetzbare Verpflichtung, einen bestimmten Erfolg zu erreichen. Die Zwecksicherung erfolgt allein über die Möglichkeit, den Zuwendungsbescheid aufzuheben und die Mittel zurückzufordern – und das genügt nicht, um eine durchsetzbare Gegenleistungspflicht zu begründen. Hinzu kommt, dass es dem Zuwendungsgeber am unmittelbaren eigenen wirtschaftlichen Interesse fehlt; dass der Empfänger Leistungen im öffentlichen Interesse erbringt, reicht dafür nicht aus.
Gerade bei wissenschaftlichen Forschungsvorhaben, bei denen die Abgrenzungsproblematik häufiger vorkommt, lässt sich ergänzend ein objektives Kriterium heranziehen: die Verwertungsrechte an den Ergebnissen. Verbleiben diese beim Auftraggeber zur ausschließlichen Verwendung, spricht dies deutlich für eine Gegenleistung und damit für einen öffentlichen Auftrag.
Nicht selten kommt es nämlich im Bereich der Forschungsförderung dazu, dass Vorhaben zum Teil sogar als Vollfinanzierung gefördert werden, welche ihrem Wesen nach eigentlich öffentliche Aufträge sind. In diesen Fällen liegt dann nicht nur ein Verstoß gegen die BHO, sondern auch gegen das Vergaberecht vor.
Selbst Al Capone stolperte über die Steuer
Auch wenn dies so manchem Ministerialen noch nicht unbedingt den Angstschweiß auf die Stirn treibt, kommt ein weiterer Gefahrenpunkt hinzu: Die fälschlicherweise als Zuwendung ausgereichte Leistung unterliegt eigentlich der Umsatzsteuerpflicht nach § 1 UStG, weil ihr ein Leistungsaustausch zugrunde liegt.
Das Bundesfinanzministerium hat dazu im Umsatzsteuer-Anwendungserlass Vorgaben gemacht und unterscheidet zwischen Zuschüssen als Entgelt für eine Leistung an den Zuschussgeber, zusätzlichem Entgelt eines Dritten und dem echten Zuschuss. Nur der echte Zuschuss ist umsatzsteuerfrei. Ausdrücklich gilt: Die Bezeichnung als „Zuschuss“, „Zuwendung“ oder „Beihilfe“ hat für die umsatzsteuerliche Beurteilung keine Indizwirkung – es kommt allein auf die inhaltliche und tatsächliche Ausgestaltung an.
Eine falsche Zuordnung kann daher auf Seiten des Empfängers den Tatbestand der Steuerhinterziehung nach § 370 AO erfüllen. Das ruft schnell das Finanzamt auf den Plan und kann in sehr empfindlichen Sanktionen enden. Nicht vergessen: Selbst Al Capone stolperte letztlich über die Steuer.
Somit sollte in diesen Fällen sehr gut überlegt werden, ob es nicht eigentlich doch besser wäre, einen öffentlichen Auftrag zu vergeben, anstatt den vermeintlich einfacheren Weg der Zuwendung zu gehen.
Quellen und Stand
Vorschriften: § 23 BHO sowie VV Nr. 1.2, Nr. 1.2.1 bis Nr. 1.2.5 zu § 23 BHO nebst der Anlage zur VV Nr. 1.2.4 zu § 23 BHO; § 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO; Art. 104b und 104c GG; § 1 UStG; § 370 AO; Umsatzsteuer-Anwendungserlass. Für Nordrhein-Westfalen gelten die inhaltsgleichen Regelungen der VV zu § 23 LHO NRW; die Nummerierung kann dort abweichen.
Rechtsprechung und Literatur: zur Einklagbarkeit als Abgrenzungskriterium die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs; Dittrich, Bundeshaushaltsordnung mit Schwerpunkt Zuwendungsrecht; Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht – Zuwendungspraxis; Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht.
Stand: August 2026. Ein Fachbeitrag schafft Orientierung; maßgeblich bleiben die jeweils geltenden Vorschriften und der konkrete Einzelfall. Dieser Beitrag ersetzt keine steuerliche Beratung.
Der Text wurde mit Unterstützung von KI erstellt aber durch den Autor redaktionell überarbeitet und kontrolliert.